Rozpatrywanie skarg przez rady gmin nie może sprowadzać się wyłącznie do formalnego zatwierdzania stanowisk wypracowanych przez komisje skarg, wniosków i petycji. To organ stanowiący jest odpowiedzialny za merytoryczne rozpatrzenie skargi, a uznanie jej za bezzasadną wymaga przedstawienia odpowiedniego uzasadnienia faktycznego i prawnego. Przypomniał o tym Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 czerwca 2026 r. (III OSK 396/26), wskazując na różnicę między formalną zgodnością uchwały z prawem a rzeczywistym przestrzeganiem zasady praworządności.

Stan faktyczny sprawy

Sprawa miała swój początek 30 kwietnia 2025 r., kiedy do Rady Miasta Racibórz wpłynęła skarga na działalność dyrektorki jednego z miejskich przedszkoli. Skarga została przekazana do Komisji Skarg, Wniosków i Petycji, która zajęła się wyjaśnieniem sprawy. W toku prowadzonych czynności zwrócono się o stanowisko do kadry pedagogicznej przedszkola oraz przedstawiciela rady rodziców. Ostatecznie uznano, że zarzuty sformułowane w skardze nie znalazły potwierdzenia.

W dniu 25 czerwca 2025 r. Rada Miasta Racibórz podjęła uchwałę nr XVI/221/2025, w której uznała skargę za bezzasadną. W uzasadnieniu uchwały wskazano na przeprowadzone czynności wyjaśniające oraz stanowisko wypracowane przez Komisję Skarg, Wniosków i Petycji. Nie przedstawiono jednak szczegółowo zarzutów zawartych w skardze ani argumentacji faktycznej i prawnej, która przemawiałaby za odmową jej uwzględnienia.

Uchwała została zakwestionowana przez Wojewodę Śląskiego, który rozstrzygnięciem nadzorczym z 31 lipca 2025 r. (nr NPII.4131.1.466.2025) stwierdził jej nieważność. W ocenie organu nadzoru brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego stanowił istotne naruszenie art. 238 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przyjęty przez radę sposób rozpatrzenia skargi nie pozwalał bowiem skarżącej na poznanie rzeczywistych motywów uznania jej zarzutów za bezzasadne. Wojewoda uznał zatem, że zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Gmina Racibórz nie zgodziła się z oceną organu nadzoru i zaskarżyła jego rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

Postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym

Sprawę rozpoznał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, który wyrokiem z 20 października 2025 r. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego. Sąd uznał, że stwierdzone przez organ nadzoru uchybienia nie stanowiły istotnego naruszenia prawa, które uzasadniałoby wyeliminowanie uchwały rady miasta z obrotu prawnego.

W uzasadnieniu wyroku WSA zwrócił przede wszystkim uwagę na konstytucyjną zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego oraz wynikające z niej ograniczenia ingerencji nadzorczej. Przypomniał, że zgodnie z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym stwierdzenie nieważności uchwały organu gminy jest dopuszczalne w przypadku istotnego naruszenia prawa. Nie każde uchybienie przepisom może zatem stanowić podstawę zastosowania tak daleko idącego środka nadzorczego.

Odnosząc się do okoliczności rozpoznawanej sprawy, Sąd wskazał, że uchwała Rady Miasta Racibórz zawierała zasadnicze elementy wymagane przez art. 238 § 1 k.p.a. Pozwalała na ustalenie, jakiej skargi dotyczyło rozstrzygnięcie, wskazywała sposób jej załatwienia oraz przedstawiała informacje o czynnościach wyjaśniających podjętych w toku jej rozpatrywania. Z uzasadnienia wynikało również, że Komisja Skarg, Wniosków i Petycji zwróciła się o stanowisko do kadry pedagogicznej przedszkola oraz przedstawiciela rady rodziców, a przeprowadzone czynności nie potwierdziły zarzutów stawianych dyrektorce placówki. Zdaniem WSA zwięzłość uzasadnienia uchwały nie przesądzała jeszcze o jej sprzeczności z prawem w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności.

Sąd podkreślił ponadto, że postępowanie nadzorcze nie jest kolejną instancją postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie przepisów k.p.a. Odmienny charakter obu postępowań oznacza, że uchybienia mogące uzasadniać uchylenie decyzji administracyjnej w toku kontroli instancyjnej nie muszą jednocześnie stanowić istotnego naruszenia prawa w rozumieniu przepisów regulujących nadzór nad działalnością samorządu terytorialnego. Przyjmując takie stanowisko, WSA uznał ingerencję Wojewody Śląskiego w samodzielność gminy za nieuzasadnioną.

Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym

Od wyroku WSA skargę kasacyjną wniósł Wojewoda Śląski, zarzucając Sądowi pierwszej instancji błędną wykładnię przepisów ustawy o samorządzie gminnym oraz Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie organu nadzoru brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego uchwały uznającej skargę za bezzasadną stanowił istotne naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie jej nieważności. Wojewoda wskazywał również, że przyjęty przez radę miasta sposób rozpatrzenia skargi naruszał konstytucyjne prawo do składania skarg, zagwarantowane w art. 63 Konstytucji RP, a także zasadę praworządności i zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów władzy publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 17 czerwca 2026 r. (III OSK 396/26) uwzględnił skargę kasacyjną, uchylił zaskarżony wyrok WSA i oddalił skargę Gminy Racibórz na rozstrzygnięcie nadzorcze. NSA podzielił stanowisko wojewody, uznając, że uchwała rady miasta została podjęta z istotnym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu orzeczenia NSA zwrócił przede wszystkim uwagę na wymagania wynikające z art. 238 § 1 k.p.a. Przepis ten określa elementy, które powinno zawierać zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi, przy czym w przypadku jej odmownego załatwienia ustawodawca wymaga dodatkowo przedstawienia uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz pouczenia o treści art. 239 k.p.a. Zdaniem Sądu wymagania te nie zostały spełnione przez Radę Miasta Racibórz. Z uzasadnienia uchwały nie wynikało bowiem, jakie konkretnie zarzuty sformułowała skarżąca, jakie okoliczności faktyczne ustalono w toku ich rozpatrywania ani na jakiej podstawie prawnej uznano skargę za bezzasadną. Samo wskazanie przeprowadzonych czynności wyjaśniających oraz odwołanie się do stanowiska komisji rady nie mogło zastąpić przedstawienia argumentacji uzasadniającej przyjęte rozstrzygnięcie.

Istotna część rozważań NSA została poświęcona również relacjom pomiędzy radą gminy a komisją skarg, wniosków i petycji. Sąd przypomniał, że zgodnie z art. 229 pkt 3 k.p.a. organem właściwym do rozpatrywania skarg na działalność kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, z przewidzianymi w tym przepisie zastrzeżeniami, jest rada gminy. Kompetencja ta nie może zostać przeniesiona na komisję, będącą jedynie wewnętrznym organem pomocniczym rady. Komisja może przeprowadzić czynności wyjaśniające i przedstawić propozycję sposobu załatwienia skargi, jednak wypracowane przez nią stanowisko nie ma dla rady charakteru wiążącego. Rada może podzielić ocenę komisji, ale powinna jednocześnie zaakceptować argumentację przemawiającą za przyjętym rozstrzygnięciem. W rozpatrywanej sprawie, wobec braku takiej argumentacji w uzasadnieniu uchwały, NSA uznał, że rada w istocie przekazała merytoryczne rozpatrzenie skargi swojej komisji, naruszając tym samym art. 229 pkt 3 k.p.a.

Na szczególną uwagę zasługuje odwołanie się przez NSA do materialnego wymiaru zasady praworządności. Sąd wskazał, że formalna zgodność uchwały z przepisami określającymi właściwość organu nie przesądza jeszcze o zgodności z prawem sposobu wykonywania powierzonych mu kompetencji. Nie wystarczy zatem, że uchwałę podejmie właściwy organ, jeżeli jej treść nie pozwala ustalić, czy rzeczywiście rozpatrzył on skierowaną do niego skargę. NSA podkreślił, że kryterium praworządności wymaga nie tylko formalnej zgodności działania organu z przepisami, lecz także poszanowania zasad i wartości leżących u podstaw obowiązującego prawa.

Argumentację tę Sąd powiązał z art. 7 i art. 63 Konstytucji RP. Pierwszy z tych przepisów nakłada na organy władzy publicznej obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa, co wyklucza przekazywanie kompetencji innym podmiotom bez odpowiedniego upoważnienia ustawowego. Z kolei konstytucyjne prawo do składania skarg nie ogranicza się wyłącznie do możliwości ich wniesienia do właściwego organu. Obejmuje również prawo do ich rozpatrzenia i uzyskania odpowiedzi, która w przypadku odmowy uwzględnienia skargi powinna przedstawiać merytoryczne powody takiego rozstrzygnięcia. NSA uznał ponadto, że zawiadomienie skarżącego o odmownym załatwieniu skargi bez wyjaśnienia przesłanek podjętego rozstrzygnięcia narusza zasadę zaufania do władzy publicznej, wyrażoną w art. 8 § 1 k.p.a.

W konsekwencji NSA nie podzielił stanowiska Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym uchybienia popełnione przez radę miasta nie miały charakteru istotnego naruszenia prawa. Brak uzasadnienia pozwalającego poznać rzeczywiste motywy odmownego załatwienia skargi nie stanowił bowiem jedynie niedoskonałości redakcyjnej uchwały, lecz naruszenie ustawowych i konstytucyjnych gwarancji przysługujących osobie wnoszącej skargę. Uchybienie to uzasadniało zatem stwierdzenie nieważności uchwały na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. NSA zaznaczył przy tym, że stanowisko to pozostaje zgodne z dotychczasowym kierunkiem orzecznictwa sądów administracyjnych.

Jednocześnie NSA nie uwzględnił wszystkich zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej. Za niezasadne uznał zarzuty naruszenia art. 171 ust. 1 i 2 oraz art. 184 Konstytucji RP. Wyjaśnił, że WSA przeprowadził kontrolę rozstrzygnięcia nadzorczego według właściwego kryterium legalności, a więc nie naruszył konstytucyjnych zasad dotyczących nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego i sądowej kontroli administracji publicznej. Wadliwość wyroku Sądu pierwszej instancji wynikała natomiast z błędnej oceny charakteru naruszeń prawa popełnionych przez radę miasta. Ostatecznie NSA uznał, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego było zgodne z prawem, a stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta Racibórz znajdowało uzasadnienie w przepisach ustawy o samorządzie gminnym oraz Kodeksu postępowania administracyjnego.