18 listopada w Senacie RP odbyło się seminaryjne posiedzenie komisji samorządu terytorialnego i administracji państwowej poświęcone wielokadencyjności organów wykonawczych gmin. Przedstawiciele i przedstawicielki samorządu, świata nauki i trzeciego sektora dyskutowali się o tym ważnym i budzącym wiele emocji zagadnieinem.

Wsłuchujemy się w różne głosy dotyczące propozycji zmian w samorządzie. W dyskusji o wielokadencyjności chcemy zebrać racje wszystkich stron. Posiedzenie komisji rozpoczęło wystąpienie Prezesa Zarządu FRDL dr Cezarego Trutkowskiego.

Prezentujemy zapis całego wystąpienia: 

Panie Przewodniczący! Szanowni Państwo!

Zostałem poproszony o to, żeby zabrać głos w pewnym dwugłosie. Jak rozumiem, przyjęto założenie, że w ramach tego dwugłosu będziemy prezentować z panem przewodniczącym przeciwstawne stanowiska i ja jestem obsadzony w stanowisku tego, który jest przeciwko, tzn. przeciwko zniesieniu ograniczenia liczby kadencji. Mam z tym, przyznam, pewien problem, bo ten temat, tak jak pan minister zaznaczył, nie jest jednoznaczny. Tak, jestem przeciwnikiem zniesienia ograniczenia liczby kadencji, ale nie dlatego, że to jest dobre rozwiązanie ustrojowe. Podkreślam, że jako Fundacja Rozwoju Demokracji Lokalnej w momencie wprowadzania tego przepisu protestowaliśmy ze względów pryncypialnych, właśnie ze względów konstytucyjnych, o których pan minister mówił.

Pozostawienie ograniczenia co do kadencyjności – powiem to, zanim przejdę do argumentów za tym, żeby to utrzymać – ma jednak swoje wady. Ich jest wiele, one krążą w dyskusji publicznej. Wśród tych wad chyba najistotniejszą jest dla mnie to, że takie ograniczenie jednak redukuje perspektywę strategiczną w myśleniu o rozwoju lokalnym na rzecz celów doraźnych, szczególnie w drugiej kadencji, w której, tak jak pan minister zaznaczył, myślenie już niekoniecznie będzie skupiało się na celach lokalnych, tylko na celach indywidualnych, związanych z dalszą karierą i z dalszą pracą. Jednak, stojąc na stanowisku konieczności utrzymania ograniczenia liczby kadencji, nie chcę mówić o żadnych patologiach, proszę państwa, o nadużyciach władzy, złym wykorzystywaniu mandatu itd., itd. Takie sprawy oczywiście się zdarzają. Mamy 2,5 tysiąca gmin, więc po prostu także w środowisku samorządowym mamy do czynienia z sytuacjami patologicznymi, tak samo jak w innych środowiskach. Ale, jak mówił Regulski, samorząd jest taki, jakie jest społeczeństwo, ani lepszy, ani gorszy. To, czy jeden albo drugi prezydent czy burmistrz wyląduje w prokuraturze, to jest oczywiście duży problem, ale, powiedzmy sobie szczerze, jak powiedziałem, wszędzie się to może zdarzyć. Zatem to nie patologie różnego rodzaju, tak zbiorczo nazywane, powinny być osią dyskusji o dwukadencyjności. Moim zdaniem to nie jest istota problemu. Za istotę problemu uważam osłabienie demokracji lokalnej i odejście od idei samorządności takiej, tak jak ją rozumieli twórcy reform samorządowych oraz tak jak ona była rozumiana chociażby w deklaracji z pierwszego zjazdu „Solidarności”, na którą samorządowcy bardzo często lubią się powoływać. W tym dokumencie zapisano m.in. coś takiego: „Uważamy ludowładztwo za zasadę, od której nie wolno odstępować. Ludowładztwo nie może być władzą stawiających się ponad społeczeństwem grup, które przypisują sobie prawo orzekania o potrzebach oraz reprezentowania interesów społeczeństwa. Chcemy rzeczywistego uspołecznienia systemu zarządzania i gospodarowania, dlatego dążymy do Polski samorządnej”.

Nie ma wątpliwości – tu się wszyscy zgodzimy – że samorząd odniósł wielki sukces modernizacyjny. Ten sukces ma wymiar przede wszystkim w odniesieniu do warunków życia w społecznościach lokalnych. Dlatego też 70% społeczeństwa pytane o to, jak ocenia działalność władz samorządowych – podkreślam: jak ocenia działalność władz samorządowych – ocenia ją pozytywnie. Te wyniki, jak wskazują badania, które realizujemy w Fundacji Rozwoju Demokracji Lokalnej, są warunkowane przede wszystkim właśnie zadowoleniem ze zmian w warunkach życia. Są miarą sukcesu inwestycyjnego, który jest zasługą władz lokalnych. Ale samorządność to przecież nie tylko i wyłącznie zarządzanie rozwojem infrastruktury i skuteczna realizacja planów inwestycyjnych. Bardzo duże badania, które zrealizowaliśmy w 2023 r. w Fundacji Rozwoju Demokracji Lokalnej, opublikowane w książce „Kapitał obywatelski społeczności lokalnych” – jest ona dostępna bezpłatnie na naszej stronie internetowej, mogę też wysłać egzemplarze papierowe, jeśli będzie potrzeba – wskazują, że te oceny samorządu nie są takie jednoznaczne. Jedynie 44% respondentów na bardzo dużej próbie ogólnopolskiej uznaje, że mieszkańcy mają realny wpływ na sprawy miasta, gminy. 44%, a 56% jest przeciwnego zdania. Jedynie 36% jest zadowolonych z funkcjonowania demokracji w ich gminie i tylko 29% kiedykolwiek brało udział w konsultacjach społecznych. I aż 52% – czyli nieco ponad połowa, ale przyjmijmy, że połowa – uważa, że władze gminy kierują się interesami ogółu mieszkańców, a nie interesami prywatnymi swojej grupy powiązanej z władzą czy też interesami partyjnymi.

Obrazu powinny dopełniać wnioski z obserwacji procesów wyborczych. Chodzi przede wszystkim o plebiscytowy charakter wyborów niemal 1/5 wszystkich jednostek samorządowych w kraju, czyli taka sytuacja, w której nie ma kontrkandydata, zwiększająca się liczba okręgów, w których występuje tylko 1 kandydat na radnego – przypominam, że w ostatnich wyborach takich okręgów było 3 tysiące – oraz coraz mniejsza liczba chętnych do pracy w radach dzielnic czy w radach osiedlowych. Przypominam, że Europejska Karta Samorządu Terytorialnego stwierdza wyraźnie w art. 3: „Samorząd terytorialny oznacza prawo i zdolność społeczności lokalnych do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na jej własną odpowiedzialność i w interesie mieszkańców”. A w kolejnym artykule dodaje, że prawo to jest realizowane przez rady lub zgromadzenia, które mogą dysponować organami wykonawczymi im podlegającymi.

W Polsce mamy sytuację zgoła odmienną. W Polsce mamy do czynienia z silnym mandatem wójta, czyli polityka stojącego na czele aparatu wykonawczego i mającego do swojej dyspozycji wszystkie zasoby tego aparatu wykonawczego. Rady lokalne mają w Polsce znaczenie marginalne. Słabość rad nie wynika jednak tylko i wyłącznie z rozwiązań ustrojowych. Wynika także z braku kompetencji radnych jako osób reprezentujących społeczność lokalną, ze słabości kompetencyjnych. Wynika to z tego, że w radnych w żaden sposób się nie inwestuje. Radnych się nie szkoli – a mówi to państwu człowiek, który kieruje jedną z największych organizacji szkoleniowych dla samorządu terytorialnego w tym kraju – radnym ogranicza się dostęp do zasobów instytucjonalnych, w tym choćby do usług prawnych, radnym bardzo często nie udostępnia się różnego rodzaju zasobów, które są im potrzebne. Dodatkowo utrzymywane są szkodliwe rozwiązania, tworzące bariery wejścia do systemu. Wymienię tutaj jawność oświadczeń majątkowych w przypadku radnych, która jest do niczego niepotrzebna. Nie mówię, że oświadczenia majątkowe powinny być zniesione, ale jeśli mówimy o jawności oświadczeń majątkowych. W przypadku ludzi przedsiębiorczych, takich, którzy odnieśli sukces życiowy, którzy mają coś na kontach, którzy mają jakieś zasoby i majątek, są bardzo silne bariery przed pokazaniem sąsiadom, innym ludziom tego, co posiadają.

Problemem jest też upartyjnienie wyborów, szczególnie do rad gmin i szczególnie w gminach powyżej 20 tysięcy mieszkańców. Chcę też w tym momencie przypomnieć, że Polska nie ratyfikowała protokołu dodatkowego do Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, a ta karta mówi, że państwa powinny zapewnić każdemu mieszkańcowi prawo do uczestniczenia w sprawach władzy lokalnej, co oznacza prawo do wpływania na wykonywanie praw i obowiązków przez władzę lokalną. Co więcej, ustawodawstwo krajów zgodnie z tym protokołem powinno przewidywać środki ułatwiające wykonywanie tego uprawnienia. Tymczasem w Polsce przeszliśmy od modelu obywatelskiego, komitetowego, wspólnotowego samorządu terytorialnego do modelu jednoosobowego, menedżerskiego i – niestety – coraz bardziej i coraz częściej upartyjnionego. Przypominam, że przed wprowadzeniem tego modelu polegającego na bezpośrednich wyborach wójta, burmistrza, prezydenta bardzo jednoznacznie i bardzo stanowczo protestował zarówno Regulski, jak i Kulesza. Bezpośrednie wybory wójta, burmistrza i prezydenta połączone z jednoczesnym brakiem równoważących rozwiązań systemowych spowodowały bardzo silne spersonalizowanie pozycji władzy, a skutki tego rozwiązania – w moim przekonaniu i w świetle badań, któreśmy przeprowadzili – są szkodliwe dla demokracji lokalnej.

Badania, które są opisane w tej książce, pokazują wyraźnie, że w wielu środowiskach lokalnych mamy do czynienia z oligarchizacją przestrzeni publicznej, oligarchizacją życia lokalnego. Oczywiście nie zawsze i nie wszędzie – podkreślam, że mamy 2,5 tysiąca jednostek samorządowych i są różne sytuacje – natomiast tendencja jest bardzo wyraźna i bardzo niepokojąca. Ta oligarchizacja dokonuje się poprzez zawłaszczanie przestrzeni publicznej, ograniczanie debaty i zanik różnych form dialogu, umniejszanie znaczenia ciał kolektywnych oraz niewłączanie obywateli w procesy decyzyjne, co jest jakby wprost niezgodne z tym protokołem dodatkowym. Konsultacje społeczne w bardzo wielu miejscach odbywają się tylko i wyłącznie wtedy, kiedy istnieje wyraźny przepis zawarty w ustawach, w innych przypadkach po prostu nie są zwoływane; debata jest postrzegana jako uciążliwa i utrudniająca zarządzanie.

Szczególnym przypadkiem praktyk sprzyjających zawłaszczaniu sfery publicznej jest wydawanie tzw. biuletynów samorządowych. Te biuletyny są obecnie wydawane w 60% gmin w Polsce, tych tytułów jest więcej niż tytułów prasy niezależnej. Te samorządowe biuletyny były wielokrotnie badane, za każdym razem z tym samym rezultatem. To są tuby propagandowe władz lokalnych, zajmujące się przede wszystkim prezentacją sukcesów i osiągnięć liderów samorządowych, a nie stymulowaniem debaty i wymiany poglądów. Jako takie te gazetki przyczyniają się do osłabienia demokracji lokalnej, ograniczając konkurencję wyborczą.

Konsekwencją, proszę państwa, tych wszystkich procesów, o których mówię, jest malejące zainteresowanie obywateli sprawami publicznymi, festynizacja aktywności lokalnej i brak kontroli społecznej nad funkcjonowaniem administracji samorządowej – to wszystko jest zawarte w tej książce. Jednocześnie ludzie się nauczyli, że jeśli zaczną protestować, to jakąś prywatną, na ogół bardzo ograniczoną terytorialnie, ważną dla nich sprawę udaje się załatwić. Ale, jak ją załatwią, to wycofują się do życia prywatnego i przestają się interesować. To taki zgorzkniały, spartykularyzowany aktywizm, niewiele on ma wspólnego z demokracją, nie jest bowiem uczestnictwem w życiu publicznym, jest raczej angażowaniem się w realizację prywatnych interesów.

W kontekście przedstawionych tu uwag postuluję, aby nie ograniczać naszej dyskusji do kwestii zniesienia ograniczenia liczby kadencji, ale zastanowić się na diagnozą stanu tego czegoś, co nazywamy – w moim przekonaniu nieco na wyrost – samorządem, i zobaczyć, jakie jest miejsce mieszkańców w tym organizmie oraz na czym powinna polegać rola radnych. Przy czym, proszę państwa, ja nie mam złudzeń, że postulat zwiększenia znaczenia radnych bez odniesienia się do innych kwestii, o których mówiłem, podniesienia kompetencji, zniesienia barier itd., itd. ma jakikolwiek sens. Dlatego zgadzam tu się w pełni z panem ministrem. Na wszelkie zmiany trzeba patrzeć kontekstowo, nie da się punktowo reperować systemu. Zmiany w systemie samorządowym w moim przekonaniu są pilnie potrzebne, a dwukadencyjność powinna być tylko jednym z elementów dyskusji. Rozmowa wyłącznie o dwukadencyjności jest dyskusją w moim przekonaniu zastępczą, będzie ucieczką od problemu, a nie próbą jego rozwiązania. Elementem tej diagnozy powinna być refleksja nad zasadnością utrzymywania bezpośrednich wyborów wójta, burmistrza, prezydenta, usytuowaniem oraz rolą rad lokalnych, mechanizmami włączania obywateli w procesy podejmowania decyzji i kształtowania polityk publicznych.

Nie mam złudzeń, że zniesienie bezpośrednich wyborów wójta, burmistrza, prezydenta jest obecnie możliwe – i tego w takim bezpośrednim kształcie nie postulujemy. Jestem przekonany, że zniesienie wyborów bezpośrednich byłoby odebrane przez obywateli jako pozbawienie ich jakichś praw nabytych, ale to nie znaczy, że musimy utrzymywać obecny model. Jedną z opcji jest bezpośredni wybór burmistrza jako przewodniczącego rady gminy przy jednoczesnym wzmocnieniu profesjonalnego charakteru aparatu wykonawczego – tu mam na myśli wprowadzenie służby cywilnej na poziomie lokalnym wraz z dyrektorem urzędu, właściwymi wymaganiami kompetencyjnymi oraz adekwatnym systemem wynagradzania urzędników. Nie jest to oczywiście jedyna możliwość, nad tymi rozwiązaniami można się zastanawiać. Konieczne jest zwiększenie kompetencji radnych oraz zniesienie barier zniechęcających do włączania się w ciała przedstawicielskie. Rady powinny być także wyposażone w mechanizmy gwarantujące ich niezależność i odrębność od aparatu wykonawczego, powinny mieć wydzielony budżet oraz pełną obsługę prawną i administracyjną niezależną od urzędu samorządowego. Wreszcie należy dążyć do tego, aby gminy aktywnie angażowały się w budowanie kapitału obywatelskiego. Bez wysiłków na rzecz uczenia ludzi demokracji nie przygotujemy się na czasy populizmu. Dziś chyba nie ma wątpliwości, proszę państwa, że świadomy obywatel to bezpieczniejsze państwo. Widzimy liczne tego przykłady. Bezwzględnie konieczne jest wpisanie do obligatoryjnych zadań własnych gminy podejmowanie działań na rzecz rozwoju społeczeństwa obywatelskiego i wzmacniania partycypacji obywateli w kształtowaniu polityk publicznych, ale też konieczne jest zapewnienie realnych, a nie jedynie pozornych mechanizmów służących realizacji tego zadania zgodnie z protokołem dodatkowym do europejskiej karty. Ograniczenie liczby kadencji należy traktować wyłącznie jako doraźną i daleką od doskonałości odpowiedź na istniejące problemy. Zgadzam się z opinią, że to jest leczenie skutków, a nie przyczyn. To raczej, można by powiedzieć, plaster na ranę, a nie jakaś terapia, która mogłaby ten system uzdrowić. Ale czasami taki plaster jest potrzebny, aby pacjent w ogóle przetrwał.

Dlatego na koniec apeluję, abyśmy nie ograniczali dyskusji do tego, czy znieść ograniczenie liczby kadencji, apeluję, abyśmy rozmawiali o koniecznej reformie systemu samorządowego w tej izbie, w której reformy samorządowe się zaczęły. Jestem przekonany, że jesteście państwo w stanie to wypracować. Czasu w moim przekonaniu jest dość. A jeśli to się uda, to żadne dyskusje o ograniczeniu kadencji nie będą nikomu potrzebne. Dziękuję państwu bardzo za uwagę i za możliwość podzielenia się tymi refleksjami.

ZAPIS POSIEDZENIA

Program sesji