Co dalej z dwukadencyjnością wójtów, burmistrzów i prezydentów miast?

18 listopada na forum senackiej Komisji Samorządu Terytorialnego i Administracji Publicznej odbyła się dyskusja o dwukadencyjności wójtów (burmistrzów, prezydentów miast). Czy ograniczenie zostanie zniesione?

Ustawą z dnia 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (Dz. U. poz. 130 z późn. zm.) dokonano licznych zmian w przepisach ustawy kodeks wyborczy. Do najistotniejszych z nich należy zaliczyć wydłużenie kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego – z czterech do pięciu lat – oraz ograniczenie liczby kadencji, przez które wójt (burmistrz, prezydent miasta) może wykonywać swój mandat w danej gminie do dwóch. Ograniczenie zostało ustanowione ze skutkiem na przyszłość. Oznacza to, że limit kadencji zaczął działać od kadencji 2018-2024[1]. Tym samym, jeśli przepisy ie zostaną zmienione, wójtowie, którzy uzyskali reelekcję wiosną 2024 r. nie będą mogli ubiegać się ponownie o swój urząd w wyborach zaplanowanych na rok 2029.

Autorzy projektu ustawy, która została uchwalona przez Sejm 11 stycznia 2018 r. wskazywali, że wprowadzenie limitu kadencji wójtów jest konieczne z uwagi na istnienie „niepożądanych zjawisk” istniejących w sferze samorządu terytorialnego. Szczególną uwagę projektodawcy zwracali uwagę na zjawisko tzw. „inkubacji wójta”. Chodziło o sytuacje w której piastuni organów wykonawczych gmin sprawują swoje funkcje przez kilkanaście lat, niekiedy ponad dwadzieścia lat. Rekordziści zaczynali pełnić swoje funkcje jeszcze jako naczelnicy rad narodowych w PRL. Argumentowano także, że wprowadzona wówczas zmiana będzie motywowała urzędujących wójtów do intensyfikacji ich działań. W uzasadnieniu do projektu ustawy można przeczytać m.in.:

Wprowadzenie ograniczenia w sprawowaniu urzędu wójta, burmistrza, prezydenta miasta ma na celu m.in. wykluczenie zjawisk niepożądanych. Takimi zjawiskami może być powstanie szerokorozumianych powiązań korupcjogennych, powstawanie grup interesów, niekoniecznie związanych z rozwojem gminy czy miasta. Wprowadzenie limitu dwóch kadencji spowoduje również usprawnienie pracy wójta, poprzez intensyfikację jego prac w okresie kadencji, w zakresie przeprowadzenia wszystkich zaplanowanych pomysłów na rozwój społeczności lokalnych. Limit dwóch kadencji pozwoli również na nadawanie nowych impulsów do rozwoju gmin i miast[2].

Niezależnie od formalnych deklaracji projektodawców, ich intencje inaczej oceniały środowiska samorządowe. Ich zdaniem zmiany wprowadzone w 2018 r. miały w istocie rzeczy zwiększyć szanse na wygraną wyborów na wójta przez kandydatów wystawianych przez ówcześnie rządzące Prawo i Sprawiedliwość.

Reakcja samorządowców

Zmiany przyjęte w 2018 r. zostały negatywnie odebrane przez środowiska samorządowe. Najczęściej krytykuje się ograniczanie swobody wyboru dokonywanego przez obywateli. Samorządowcy argumentują, że to obywatele w głosowaniu powszechnym powinni wyrażać swoją wolę co do tego przez ile kadencji swój urząd powinien pełnić wójt.

Formułowane są także argumenty natury konstytucyjnej. Część przedstawicieli nauk prawnych zwraca uwagę, że wprowadzenie dwukadencyjności było swoistym ograniczeniem konstytucyjnego prawa do bycia wybieranym na funkcję wójta oraz ograniczeniem praw obywateli pozbawianych możliwości wybierania niektórych kandydatów na tę funkcję[3]. Zwracają przy tym uwagę, że limit kadencji jest konstytucyjnie określony jedynie w odniesieniu do Prezydenta RP.

Niektórzy przedstawiciele doktryny argumentują, że jedynie wyraźny przepis Konstytucji RP może ustanawiać limit kadencji w odniesieniu do osób, które na funkcje publiczne zostały wybrane w wyborach powszechnych. Problem prawny należy uznać za otwarty, gdyż przepisy dotyczące dwukadencyjności nie zostały skontrolowane przez Trybunał Konstytucyjny[4].

Dyskusja w Senacie

Kwestia kadencyjności organów wykonawczych w samorządach jest złożona, a zdania w tym temacie są podzielone.  Dlatego też 21 listopada na posiedzeniu senackiej Komisji Samorządu Terytorialnego i Administracji Publicznej odbyła się dyskusja z udziałem przedstawicieli administracji rządowej, świata nauki i organizacji samorządowych. Jedynym przedstawicielem środowiska organizacji pozarządowych biorącym udział w debacie był prezes zarządu Fundacji Demokracji Lokalnej im. Jerzego Regulskiego – dr Cezary Trutkowski.

Dyskusja rozpoczęła się od wystąpienia Tomasza Szymańskiego, sekretarza stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji. Wiceminister zaznaczył, że w odniesieniu do dwukadencyjności istnieją wątpliwości natury konstytucyjnej. Jakkolwiek wskazał także, że rząd obecnie nie pracuje nad zmianą przepisów w tym zakresie. Zaznaczał, że ewentualne prace legislacyjne muszą zostać poprzedzane debatą ekspercką.

Kolejny głos należał do dr. Cezarego Trutkowskiego – prezesa zarządu Fundacji Rozwoju Demokracji Lokalnej im. Jerzego Regulskiego. W swoim wystąpieniu prezes opowiedział się przeciwko zniesieniu istniejącego ograniczenia liczby kadencji organów wykonawczych w gminach pomimo tego, że, jak wyraźnie zaznaczył, generalnie nie jest to dobre rozwiązanie ustrojowe. Przypomniał też, że Fundacja Rozwoju Demokracji Lokalnej w 2018 roku przeciwstawiała się wprowadzeniu limitu kadencji, przede wszystkim ze względu na wątpliwości konstytucyjne. Obecnie jednak, kwestia dwukadencyjności powinna być rozpatrywana w szerszym kontekście systemowym, z uwzględnieniem całokształtu problemów z jakimi musi mierzyć się polski samorząd terytorialny. Cezary Trutkowski w swoim wystąpieniu zaznaczał:

to nie patologie różnego rodzaju, tak zbiorczo nazywane, powinny być osią dyskusji o dwukadencyjności. Moim zdaniem to nie jest istota problemu. Za istotę problemu uważam osłabienie demokracji lokalnej i odejście od idei samorządności takiej, tak jak ją rozumieli twórcy reform samorządowych oraz tak jak ona była rozumiana chociażby w deklaracji z pierwszego zjazdu „Solidarności”, na którą samorządowcy bardzo często lubią się powoływać. W tym dokumencie zapisano m.in.: „Uważamy ludowładztwo za zasadę, od której nie wolno odstępować. Ludowładztwo nie może być władzą stawiających się ponad społeczeństwem grup, które przypisują sobie prawo orzekania o potrzebach oraz reprezentowania interesów społeczeństwa. Chcemy rzeczywistego uspołecznienia systemu zarządzania i gospodarowania, dlatego dążymy do Polski samorządnej”.

 

Odwołując się do badań prowadzonych przez FRDL dr. Cezary Trutkowski zwrócił także na zbyt silną pozycję ustrojową wójta. Polityczno-administracyjna dominacja organu wykonawczego na lokalnym poziomie władzy publicznej prowadzi do marginalizacji znaczenia rad oraz osłabienia uprawnień samych mieszkańców.

Rady lokalne mają w Polsce znaczenie marginalne. Słabość rad nie wynika jednak tylko i wyłącznie z rozwiązań ustrojowych. Wynika także z braku kompetencji radnych jako osób reprezentujących społeczność lokalną, ze słabości kompetencyjnych. Wynika to z tego, że w radnych w żaden sposób się nie inwestuje. […] Problemem jest też upartyjnienie wyborów, szczególnie do rad gmin w gminach powyżej 20 tysięcy mieszkańców.

Sytuacja taka wydaje się nie odpowiadać modelowi samorządu terytorialnego wynikającego z postanowień Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego. Prezes FRDL krytycznie diagnozował stan polskiej demokracji lokalnej stwierdzając:

Polska nie ratyfikowała protokołu dodatkowego do Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, a protokół ten mówi, że państwa powinny zapewnić każdemu mieszkańcowi prawo do uczestniczenia w sprawach władzy lokalnej, co oznacza prawo do wpływania na wykonywanie praw i obowiązków przez władzę lokalną. Co więcej, ustawodawstwo krajów zgodnie z tym protokołem powinno przewidywać środki ułatwiające wykonywanie tego uprawnienia. Tymczasem w Polsce przeszliśmy od modelu obywatelskiego, komitetowego, wspólnotowego samorządu terytorialnego do modelu jednoosobowego, menedżerskiego i – niestety – coraz bardziej i coraz częściej upartyjnionego. Przypominam, że przed wprowadzeniem tego modelu polegającego na bezpośrednich wyborach wójta, burmistrza, prezydenta bardzo jednoznacznie i bardzo stanowczo protestował zarówno Regulski, jak i Kulesza. Bezpośrednie wybory wójta, burmistrza i prezydenta połączone z jednoczesnym brakiem równoważących rozwiązań systemowych spowodowały bardzo silne spersonalizowanie pozycji władzy, a skutki tego rozwiązania – w moim przekonaniu i w świetle badań, któreśmy przeprowadzili – są szkodliwe dla demokracji lokalnej.

W dyskusji głos zabierali także:

• Dyrektor do spraw Legislacji w Biurze Unii Metropolii Polskich im. Pawła Adamowicza Tomasz Fijołek;
• Sekretarz Stanu w Ministerstwie Funduszy i Polityki Regionalnej Jacek Karnowski;
• Marszałek Województwa Mazowieckiego Adam Struzik;
• Senator Wadim Tyszkiewicz, były Nowej Soli;
• Prezes Najwyższej Izby Kontroli Marian Banaś;
• Dyrektor Biura Związku Miast Polskich Andrzej Porawski
• Dyrektor Narodowego Instytutu Samorządu Terytorialnego prof. Paweł Swianiewicz
• Przewodniczący Zarządu Związku Gmin Wiejskich Rzeczypospolitej Polskiej Stanisław Jastrzębski;
• Profesor Jarosław Flis;
• Profesor Adam Gendźwiłł.

Środowiska samorządowe w debacie nad zniesieniem dwukadencyjności zasadniczo prezentują jednolite stanowisko w którym opowiadają się za likwidacją tego ograniczenia. Debata, która w kolejnych miesiącach trafi prawdopodobnie do parlamentu wymaga także udziału strony społecznej, która prezentuje często odmienne zdanie w tej kwestii oraz zwraca uwagę na konieczność poszerzenia tej dyskusji o kadencyjności o inne, często ważniejsze zagadnienia związane z istotą samorządności. Fundacja Rozwoju Demokracji Lokalnej im. Jerzego Regulskiego zachęca do udziału w niej przedstawicieli NGO oraz zainteresowanych obywateli.

Z przebiegiem dyskusji można zapoznać się:

• poprzez dostępne nagranie – tutaj;
• poprzez stenogram z posiedzenia komisji – tutaj.

Jakub Dorosz-Kruczyński