W języku potocznym pojęcia takie jak „kontrola” i „nadzór” używane są zamiennie. W języku prawnym mają one jednak swoje własne, różne, znaczenia. Znajomość różnic pomiędzy tymi pojęciami jest kluczowe dla zrozumienia mechaniki funkcjonowania samorządu terytorialnego.

Prawodawca konstruując przepisy prawa zazwyczaj precyzyjnie posługuje się tymi pojęciami i ma świadomość ich osobnych względem siebie znaczeń. Użycie w treści przepisu prawnego pojęcia „sprawuje nadzór” jest świadomą decyzją prawodawcy, który przy wykorzystaniu danego terminu buduje normatywną relację pomiędzy organami władzy publicznej lub pomiędzy władzą publiczną i obywatelem. Obywatel, jednakowoż, nie zawsze ma świadomość co do istnienia tych różnic. Konsekwencją takiego braku świadomości są np. problemy z ustaleniem właściwości organu administracji publicznego do którego kierowana jest skarga obywatela. Zdarza się także, że w błąd wprowadzana jest opinia publiczna lub nawet radni jednostek samorządu terytorialnego. W debacie publicznej można spotkać się np. ze stwierdzeniami, że „wojewoda musi zatwierdzić uchwałę rady gminy”. Tego rodzaju stwierdzenia są jednak nieprawdziwe, gdyż wynikają z niezrozumienia normatywnego pojęcia „nadzoru”.

Nadzór, a kontrola

Pojęcia „nadzór” i „kontrola” bardzo często stosowane są zamiennie. Jednak w języku prawnym (języku używanym w aktach prawnych) i języku prawniczym (języku używanym, gdy mówi się o prawie) mają odrębne znaczenia. „Kontrolę” w takim ujęciu można zdefiniować jako:

ustalenie istniejącego stanu rzeczy, ustalenie, jak być powinno, oraz zestawienie tego, co istnieje, z tym, co być powinno, co przewidują odpowiednie wzorce czy normy postępowania i sformułowanie na tej podstawie różnicy między tym, co istnieje, a tym jak być powinno, w przypadku istnienia różnicy między stanem rzeczywistym a stanem pożądanym, na ustaleniu przyczyn tej różnicy i sformułowaniu zaleceń w celu usunięcia niepożądanych zjawisk[1].

Istotne jest, że

Z kolei „nadzór” jest pojęciem szerszym od „kontroli”, gdyż zakłada możliwość władczego oddziaływania w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości:

nadzór, obejmując uprawnienia kontrolne w znaczeniu ścisłym polega na wyposażeniu organów nadzorczych w ustawowo określone uprawnienia władcze – stosowania, w drodze rozstrzygnięć nadzorczych, ustawowo określonych środków ingerencji w sprawy organu nadzorowanego, w ustawowo określonych przypadkach z punktu widzenia ustawowo określonych kryteriów (zasadniczo tylko zgodności z prawem, tj. legalności), przy zachowaniu przepisanej prawem procedury[2].

Jedną z konsekwencji władczego charakteru nadzoru jest ścisłe osadzenie tej relacji prawnej w przepisach prawa. Działanie nadzorcze musi wynikać z konkretnej normy prawnej. Natomiast możliwość wykonywania kontroli może wynikać nawet z ogólnie sformułowanych praw obywatelskich. Tym samym np. obywatelskie prawo dostępu do informacji publicznej jest formą kontroli nad administracją publiczną. Za kontrolę można też uznać prawo stowarzyszeń i fundacji do udziału w ogólnym postępowaniu administracyjnym na zasadach określonych w kodeksie postępowania administracyjnego.

Ograniczenie zakresu nadzoru

Nadzór nad samorządem terytorialnym został konstytucyjnie ograniczony. Kompetencje nadzorcze przysługują tylko Prezesowi Rady Ministrów, wojewodom oraz Regionalnym Izbom Obrachunkowym. Ponadto nadzór nad samorządem terytorialnym został ograniczony tylko do kryterium legalności (zgodności z prawem). Oznacza to, że organy nadzorcze w swoich działaniach nie mogą badać rzetelności, gospodarności i celowości działań samorządu terytorialnego. Ograniczenie zakresu nadzoru wynika z przepisów Konstytucji RP oraz z postanowień Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego. Ograniczenie to zostało wprowadzone w celu ochrony samodzielności samorządu terytorialnego i zapobieżeniu arbitralnym ingerencjom władzy centralnej.

Kompetencje premiera

Premier ma prawo do zawieszenia organów gminy, powiatu lub województwa, jeśli w sposób rażący naruszają one Konstytucję lub ustawy, a następnie może wystąpić do Sejmu o rozwiązanie danej rady lub sejmiku (art. 97 ustawy o samorządzie gminnym, art. 83 ustawy o samorządzie powiatowym, art. 82 ustawy o samorządzie województwa). Dodatkowo, w sytuacjach nadzwyczajnych, Prezes Rady Ministrów może ustanowić zarząd komisaryczny. Oznacza to, że premier dysponuje kompetencjami nadzorczymi o najbardziej drastycznym charakterze, gdyż dotyczą spraw personalnych.

Wojewodowie i RIO

W praktyce większość spraw związanych z nadzorem nad samorządem terytorialnym załatwiają wojewodowie. To wojewodowie badają zgodność większości uchwał podejmowanych przez rady lub sejmiki. Mogą także nadzorować zarządzenia lub uchwały wydawane przez organy wykonawcze j.s.t. Do podstawowych instrumentów nadzorczych wojewody należy możliwość wydania rozstrzygnięcia nadzorczego uchylającego uchwałę lub zarządzenie organu samorządowego, jeśli uzna je za istotnie naruszające prawo (np. art. 91 ustawy o samorządzie gminnym). Co istotne, że możliwość wydania rozstrzygnięcia nadzorczego jest ograniczona czasowo. Taki akt nadzorczy może zostać wydane w terminie do 30 dni od przedłożenia wojewodzie nadzorowanej uchwały lub zarządzenia. Niezależnie od tej kompetencji wojewoda może zaskarżyć akt organu samorządu do sądu administracyjnego (art. 90 ustawy o samorządzie gminnym, art. 80 ustawy o samorządzie powiatowym, art. 79 ustawy o samorządzie województwa). Kompetencja do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest niezależna od możliwości wydawania rozstrzygnięć nadzorczych i nie jest ograniczona czasowo.

W przypadku uchwał i zarządzeń wydawanych przez organy samorządu terytorialnego organem nadzorczym są Regionalne Izby Obrachunkowe, a właściwie ich Kolegia. Izby wykonują swoje kompetencje na analogicznych zasadach jak wojewodowie. Jednakże w przypadku RIO nie należy mylić kompetencji nadzorczych z kompetencjami opiniodawczymi. Przepisy prawa przewidują, że w sprawach np. projektu budżetu j.s.t. lub wniosku komisji rewizyjnej ws. udzielenia absolutorium organowi wykonawczemu j.s.t. podlegają opiniowaniu przez trzyosobowe składy orzekające RIO. Opinie wydawane przez Izby w tych sprawach nie są wiążące dla organów samorządu terytorialnego (oznacza to, że legalnie mogą one postąpić wbrew opinii) i opierają się na kryteriach legalności i rzetelności.

Warto podkreślić, że w sprawach finansowych kontrolne i nadzorcze kompetencje RIO współgrają ze sobą. W ten sposób RIO opiniuje zarówno sprawozdanie z wykonania budżetu jak i wniosek ws. udzielenia absolutorium. Opinie te nie wiążą samorządu terytorialnego. Natomiast uchwała rady lub sejmiku ws. udzielenia absolutorium organowi wykonawczemu podlega nadzorowi RIO na zasadach ogólnych. Kolegium Izby ma obowiązek ocenić legalność działania rady lub sejmiku, niezależnie od wcześniej wydanych opinii.

Wojewodowie nie dysponują podobnymi do RIO kompetencjami opiniodawczymi. Oznacza to, że terenowi przedstawiciele Rady Ministrów nie opiniują projektów uchwał, które trafiają na forum rady lub sejmiku.

Jakub Dorosz-Kruczyński

 

[1] Definicja za: E. Ochendowski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń 2004, s. 406.

[2] H. Izdebski, II.12. Nadzór nad działalnością samorządu [w:] Samorząd terytorialny. Pionowy podział władzy, Warszawa 2020.