Jak policzyć mieszkańców gmin i miast?

Gminy, powiaty i województwa są wspólnotami mieszkańców zamieszkujących na ich terenie. Okazuje się, że ustalenie liczby mieszkańców danej JST powoduje istotne problemy praktyczne.

Przepisy Konstytucji RP oraz przepisy tzw. „ustrojowych ustawa samorządowych” przewidują, że JST są zrzeszeniami mieszkańców. Pojęcie „mieszkańca jednostki samorządu terytorialnego” ma dwojakie znaczenie dla całego systemu administracji samorządowej. Po pierwsze, przynależność do danej wspólnoty samorządowej ma wpływ na zakres praw obywatelskich przysługujących człowiekowi. Pomiędzy obywatelami będącymi członkami wspólnot samorządowych i tymi wspólnotami istnieje stosunek prawny z którego wynikają konkretne uprawnienia związane z uczestnictwem we władzy lokalnej oraz dotyczące niektórych świadczeń socjalnych. Po drugie, liczba mieszkańców jest kwalifikowanym prawnie parametrem, którego wartość wpływa na wiele istotnych aspektów związanych z funkcjonowaniem JST.

Jakie prawa ma mieszkaniec JST?

Ze stosunku członkostwa we wspólnocie samorządowej (statusu mieszkańca konkretnej JST) wynikają m.in.:

• prawo do wybierania rady (sejmiku) i wójta (burmistrza, prezydenta miasta) danej jednostki,
• prawo do bycia wybieranym do rady (sejmiku),
• prawo do udziału w konsultacjach społecznych zarządzonych przez władze danej jednostki;
• prawo do udziału w budżecie obywatelskim (zgłaszania projektów i głosowania na projekty);
• prawo do występowania z obywatelską inicjatywą uchwałodawczą;
• prawo do wybierania oraz do bycia wybieranym w wyborach do organów pomocniczych gminy;
• prawo do mieszkania komunalnego;
• prawo do niektórych świadczeń z zakresu pomocy społecznej;
• prawo dziecka do realizacji obowiązku przedszkolnego i obowiązku szkolnego na terenie JST będącej jego miejscem zamieszkania;
• prawo uczniów i studentów do stypendiów motywacyjnych ustanowionych przez JST.

Kim właściwie jest „mieszkaniec”?

Praktyka administracyjna pokazuje jednak, że pojawiają się istotne problemy związane z weryfikowaniem tego kto jest mieszkańcem danej JST. Jest to konsekwencja przyjętej w praktyce orzeczniczej sądów administracyjnych definicji „mieszkańca”. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie już w 2001 r.[1] stwierdził, że niedopuszczalne jest wiązanie statusu mieszkańca z koniecznością dokonania przez obywatela jakiejkolwiek czynności administracyjnej. Sąd stwierdził na tym tle, że:

W świetle preambuły Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, która weszła w życie z dniem 1 września 1988 r. i w której to zapisano ideowe podstawy uznania społeczności lokalnej za jedną z zasadniczych podstaw ustroju demokratycznego, posługując się bardziej uniwersalnym kryterium: "obywatelskości", na rzecz stopniowego ograniczaniem biurokratyczno-administracyjnej metody pojmowania wspólnoty lokalnej. Nie wdając się w nazbyt teoretyczne rozważania w analizowanym zakresie wyjaśnić należy, że poprzez "fakt zamieszkiwania" na wspólnym terytorium osoba może powoływać się na uprawnienia wynikające z członkostwa wspólnoty lokalnej "samorządu terytorialnego" nie tylko w rozumieniu art. 25 k.c. lecz również ustrojowym w kontekście przepisów ustaw samorządowych; […].

Tym samym judykatura, wobec braku wyraźnej regulacji ustawowej, przyjęła odformalizowanej rozumienie statusu mieszkańca JST. Wykładnia przyjęta przez NSA odwołuje się do cywilistycznej koncepcji miejsca zamieszkania. Koncepcja ta nakazuje ustalanie stałego miejsca zamieszkania w oparciu o faktyczne zamieszkiwanie w danym miejscu (czynnik obiektywny) oraz w oparciu o wolę człowieka zamieszkiwania na danym terenie. Niedopuszczalne jest zatem utożsamianie miejsca zamieszkania z miejscem zameldowania na pobyt stały. Dzieje się tak pomimo faktu, że gminy na podstawie przepisów o ewidencji ludności prowadzą rejestry mieszkańców, które zawierają dane o liczbie osób zameldowanych, a nie o rzeczywistej liczbie mieszkańców…

Na tym tle w praktyce pojawiają się problemy z weryfikowaniem tego kto jest mieszkańcem danej JST w związku z korzystaniem przez taką osobę z konkretnych praw przyznanych jej przez prawo. Tylko w odniesieniu do praw wyborczych związanych z przeprowadzaniem wyborów samorządowych, które zarządzane są na podstawie przepisów kodeksu wyborczego weryfikacja ta odbywa się na podstawie danych zawartych w ujętych w Centralnym Rejestrze Wyborczym. Natomiast w odniesieniu do np. prawa do udziału w konsultacjach społecznych lub prawa do udziału w procedurze budżetu obywatelskiego nie można korzystać z danych zawartych w CRW. Weryfikacja odbywa się, najczęściej, na podstawie oświadczeń osób zainteresowanych.

Jak liczyć mieszkańców?

Przyjęcie odformalizowanego rozumienia pojęcia „mieszkaniec JST” wywołało dalekosiężne skutki systemowe. Liczba mieszkańców danej JST w oczywisty sposób wpływa zarazem na zakres wykonywanych zadań publicznych i ich kosztochłonność, oraz na dochody samorządów.

Tymczasem na potrzeby funkcjonowania samorządu terytorialnego liczba ludności JST ustalana jest w urzędowy sposób przez Główny Urząd Statystyczny. GUS posługuje się w tym celu tzw. „metodą bilansową”[2]. Polega ona na tym, że:

Jako podstawę szacunku przyjmuje się wyniki ostatniego spisu powszechnego dla gminy (w obecnym okresie - wyniki NSP' 2011), a następnie, w kolejnych kwartałach i latach, dane obliczane są metodą bilansową według następującego schematu: liczba ludności na początku okresu plus urodzenia żywe minus zgony plus zameldowania na pobyt stały (z innych gmin i z zagranicy) minus wymeldowania z pobytu stałego (do innych gmin i za granicę) plus/minus przesunięcia ludności z tytułu zmian administracyjnych (jeśli miały miejsce). Szacunki ludności sporządzane są według wyżej przedstawionej metody bilansowej dla dwóch kategorii przebywania ludności: a) zameldowanej na pobyt stały, b) faktycznie zamieszkałej. Różnicę między tymi dwiema kategoriami zamieszkania ludności stanowi saldo (+, -) ludności zameldowanej na pobyt czasowy ponad 3 miesiące (do 2005 r. - ponad 2 miesiące) uzyskiwane z badań przeprowadzonych co roku przez GUS we wszystkich gminach kraju, wg stanu na dzień 31 XII. Ludność czasowo nieobecna w związku z wyjazdem za granicę wliczana jest do stanu ludności jednostki administracyjnej stałego miejsca zameldowania.

W praktyce okazuje się jednak, że dane ustalane w ten sposób obarczone są błędem. Po pierwsze, wielu obywateli w ramach spisu powszechnego nie podaje informacji o miejscu zamieszkania zgodnych ze stanem faktycznym. Po drugie, migracje wewnętrzne ludności w obrębie Rzeczpospolitej Polskiej nie pokrywają się z danymi dotyczącymi nowych zameldowań. Co jest konsekwencją „obumierania” obowiązku meldunkowego z uwagi na brak możliwości karania obywateli polskich, którzy nie stosują się do niego.

Opisywany problem jest najbardziej odczuwalny w dużych ośrodkach miejskich. Brak danych o rzeczywistej liczbie ludności ujawnia się np. przy ustalaniu wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i wyborze metody jej wyliczania. Problemy pojawiają się także w sferze prawa ustrojowego, którego przepisy uzależniają liczbę radnych oraz liczbę zastępców wójta (burmistrza, prezydenta miasta) od liczby mieszkańców danej JST.

Jakub Dorosz-Kruczyński